¿Son sensibles al género las transferencias monetarias en América Latina?

La división de tareas de cuidado infantil entre madres y padres es desigual incluso en aquellos países donde la perspectiva de género es la principal motivación en el diseño de la política. Por ello, necesitamos preguntarnos: ¿Estamos haciendo lo suficiente para promover la igualdad de género? ¿Cómo las políticas sociales podrían diseñarse mejor para contribuir al cierre de la brecha de género y promover el empoderamiento de mujeres y niñas? ¿De qué manera las políticas sociales pueden incluir en su diseño las necesidades específicas de mujeres y niñas?

Recientemente me uní a un equipo de expertos en UNICEF Innocenti para buscar respuestas a estas preguntas, analizando los componentes de género de programas de protección social (PPS) destinados a niñas, niños y a sus hogares. Para llevar a cabo esta labor, analizamos documentos programáticos y reportes de gobiernos, ministerios y otros actores relevantes a nivel nacional e internacional. Utilizando este enfoque, examinamos la medida en que los PPS incorporan el género desde una perspectiva legal. Es importante mencionar que esta metodología no nos permite analizar la cobertura efectiva de los programas, es decir, la implementación de las leyes y políticas seleccionadas. No obstante, evaluar la cobertura legal es fundamental para comprender el PPS en su totalidad, el grado en el que el género se refleja en sus características de diseño y el grado de compromiso del Estado con la igualdad de género en general.

En este trabajo, analizamos si los programas seleccionados son sensibles al género utilizando cuatro dimensiones:

  1. Marcos legales y políticos en los que está integrado el PPS.
  2. Riesgos y desigualdades estructurales abordados en los objetivos del programa.
  3. Mecanismos de diseño y entrega, incluidas las condicionalidades.
  4. Mecanismos de gobernanza, seguimiento y evaluación.

Si bien esta investigación abarca varias regiones y países, en este reporte me enfocaré principalmente en los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTMC) en nueve países de América Latina. Los PTMC son pagos en efectivo destinados a personas en situación de pobreza en los que se imponen ciertas condiciones para el cobro del beneficio. Este tipo de protección social es popular en la región, y tiene como objetivo aliviar la pobreza a corto plazo y mejorar la salud y la educación de las niñas y niños, a fin de romper el ciclo intergeneracional de la pobreza en el largo plazo.

© UNICEF/UNI189338/Gilbertson VAgustina Vargas de Esteban, sonriendo, lava platos en el fregadero de la cocina de su casa en el Distrito 7, uno de los barrios más pobres de la ciudad de El Alto, cerca de La Paz, la capital de Bolivia.

Algunos hallazgos preliminares

¿Los objetivos y los métodos de focalización son sensibles al género?

La mayoría de los programas analizados buscan abordar de manera específica la pobreza infantil y a menudo designan a las madres como receptoras principales del PTMC, asumiendo que ellas destinan relativamente más dinero a las necesidades de sus hijas e hijos en comparación con los padres. Algunos programas, como el de Bolivia, tienen el objetivo explícito de brindar cobertura a individuos y hogares que no están cubiertos por ningún otro PPS. Otros programas consideran riesgos y vulnerabilidades, como discapacidades y diversidad de identidades étnico-raciales, y diseñan los programas en consecuencia.

Los hallazgos de la investigación realizada sugieren que los métodos de focalización de estos programas no serían sensibles al género. El hecho de que las madres sean quienes reciben la transferencia no los hace receptivos de las necesidades específicas de las mujeres, por el contrario, solo refuerza las expectativas de género hacia ellas, entendidas como principales responsables del cuidado.

¿Las condicionalidades y sanciones generan más carga para las mujeres?

Las condicionalidades generan mucho debate: las principales críticas cuestionan la imposición de sanciones ante su incumplimiento, y consideran que las mismas asumen que las personas pobres no saben qué es lo mejor para sus hijas/os. Asimismo, la responsabilidad de cumplir con las condiciones impuestas por el programa a menudo recae en las mujeres, generando esto una carga adicional para ellas, mientras que los padres generalmente están ausentes en el diseño de estos PTMC (Cookson, 2018; Molyneux, 2006).

En los programas analizados en este trabajo, la mayoría de las condicionalidades están relacionadas con la atención médica y la educación, exigiendo controles médicos obligatorios o determinado porcentaje de asistencia escolar. El incumplimiento de estas condiciones conlleva sanciones o medidas punitivas que resultan en la terminación de la transferencia monetaria inmediatamente (en el caso de Argentina, Bolivia, Chile, Colombia y Uruguay) o gradualmente (en Brasil, Ecuador y Perú).

Dado que las madres son las principales receptoras de estos beneficios en la mayoría de los programas, los hallazgos de este trabajo parecen sugerir que las condicionalidades y las sanciones podrían sumar una responsabilidad mayor sobre las mujeres. Después de todo, ellas son las que deben asegurarse de cumplir con los requisitos del programa, más allá de la oferta de servicios de salud y educación que haya disponible.

Patrones en la programación de protección social sensible al género en nueve países de América Latina

 

¿Las características de diseño y entrega del programa tienen en cuenta las desigualdades, riesgos y dinámicas de género?

Tres programas (Argentina, Chile y Paraguay) reconocen que las mujeres enfrentan mayores riesgos de pobreza y generalmente tienen menos acceso a recursos, tales como tierra o capital. Como consecuencia de esto, estos programas designan a las mujeres en situación de pobreza como las principales beneficiarias. Solo el programa de Argentina reconoce que el cuidado y el trabajo doméstico no remunerado son realizados principalmente por mujeres, señalando que la asistencia escolar y la mejora de la salud de las niñas y niños ampliarían las posibilidades de que las madres busquen trabajo o se desempeñen mejor en la ocupación que ya poseen.

Solo dos países (Argentina y Bolivia) ofrecen cobertura para trabajadoras y trabajadores informales, incluyendo trabajadoras/es domésticas/os, desempleadas/os, contribuyentes solteras/os o sin seguro médico. Esto es crítico considerando el alto nivel de informalidad en el mercado laboral en estos países: 77.7% en Bolivia y 48.1% en Argentina en 2018 (ILOSTAT, 2019). Si bien no parece haber una diferencia significativa en el empleo informal de mujeres y hombres en Argentina, este no es el caso en Bolivia, donde el empleo informal es del 80.2% para las mujeres y del 75.5% para los hombres en 2018 (Banco Mundial, 2019).

¿Se integra el género en los mecanismos de gobernanza, seguimiento y evaluación del programa?

Los mecanismos de monitoreo y gobernanza ayudan a garantizar una programación efectiva, una cobertura adecuada y dan voz a las destinatarias/os del programa. En nuestro estudio, la mayoría de los PPS incluyen alguna forma de reclamo o retroalimentación que informa la evaluación y el rediseño de los programas. Además, en los PPS de Argentina, Brasil, Perú y Uruguay, los mecanismos de monitoreo y evaluación utilizan datos estadísticos desagregados por sexo y edad para hacer el seguimiento del mismo. Sin embargo, en la mayoría de los PTMC parecen faltar indicadores específicos de género, como por ejemplo referidos a los roles de género y al empoderamiento de mujeres y niñas.

Los sistemas de gobernanza que incorporan la participación de mujeres ayudan a garantizar que ellas puedan plantear inquietudes y formen parte de la gestión del programa. En Paraguay, las mujeres son elegidas como “lideresas” por otras destinatarias, para crear grupos dentro de la comunidad y actuar como portavoces entre las usuarias e implementadoras/es del PPS. En Perú, las madres líderes ayudan a capacitar a las madres receptoras del beneficio en temas de salud y educación, las alientan a cumplir con las condiciones del programa y actúan como un punto de contacto entre las beneficiarias y gerentes locales. No se han encontrado datos sobre mecanismos de gobernanza para el resto de los programas seleccionados.

Próximos pasos

Esta investigación es un avance importante para comprender de qué modo se consideran las necesidades específicas de mujeres y niñas en el diseño de los PTMC latinoamericanos. Aunque la cobertura legal nos proporciona una visión general de estos programas, es necesario continuar explorando estos temas para determinar cómo la protección social afecta a mujeres y niñas en la práctica, reforzando los roles tradicionales de género o aumentando su empoderamiento. Además, es importante indagar con mayor profundidad cómo impactan estos programas en los hombres y diversas estructuras domésticas, como parejas del mismo género u hogares LGBTQ+ en general. Esto podría ayudar a cerrar la brecha de evidencia y llevarnos hacia PPS más sensibles al género.

 

Constanza Ginestra se unió a la Oficina de Investigación de UNICEF – Innocenti en mayo de 2019 para trabajar con nuestro equipo en un análisis de género sobre programas de protección social dirigidos a niñas y niños en países de bajos y medianos ingresos, centrándose en América Latina. Aquí, Constanza relata algunos resultados preliminares de la investigación realizada. Para obtener más información sobre el proyecto GRASSP de UNICEF Innocenti, consulte aquí.

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